马秉正代表：
您提出的《关于引入破产重整人竞争机制的建议》（第0016号）收悉。感谢您对我区工作的关心，现答复如下：
一、关于引入破产重整管理人招标竞入机制的建议
（一）破产重整是由法院管辖的司法案件
根据《中华人民共和国企业破产法》的规定，当企业具备破产重整条件后，可由相关方向法院提起破产重整申请，由法院决定是否受理。故企业破产重整是一个司法案件，由法院管辖。负责重整事务的主体被称之为“管理人”；向重整企业投资的人，一般被称之为“重整方”或“重整投资人”，少有“破产重整人”称谓。
（二）破产案件的管理人由法院依法指定
法院受理破产重整后，即根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》在管理人名册中指定管理人。目前，管理人的名册由省市两级法院制定。人民法院一般应当按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构或者在全国范围有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件，人民法院可以采取公告的方式，邀请编入各地人民法院管理人名册中的社会中介机构参与竞争，从参与竞争的社会中介机构中指定管理人。各级政府在企业破产案件中，并无直接制定规则、指定管理人的行政职权，因此，政府制定《破产企业引入破产重整人招标办法》，缺乏法律依据。
（三）政府参与管理人指定的特殊情形
企业破产的形成大多因资金链断裂，采用破产重整方式拯救破产企业，重点在于招募投资人。投资人出于资金安全的考量，对人民法院采用随机方式指定的管理人往往缺乏信任。根据《最高法院破产审判会议纪要》第22条探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接的原则，在企业进入司法重整程序之前，可以先由债权人与债务人、投资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案，即目前已经广泛运用于破产审判实践当中的预重整方式。在预重整过程中，若政府平台公司作为投资人，则可以提前由政府在管理人名册中确定有能力的临时管理人，指导债务人、债权人、投资人进行协商，制定重整方案。在企业进入破产重整司法程序后，向人民法院推荐该临时管理人，最终由人民法院指定。
二、关于制定阶段性配套政策的建议
根据最高人民法院于2018年3月发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》，人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难与问题。政府与人民法院的联动协调已成为解决破产企业重整问题实践中必不可缺的要素以及共识。我国多地已建立“府院联动”机制，该机制引入行政机关来协调处置破产事务，充分发挥行政机关在部门协调、产业政策、信访维稳、项目对接及引进战略投资者等方面的优势。因此，政府制定阶段性配套政策，对破产企业获得重整成功具有很大帮助，陕西省人民政府已经在2018年底制定出台了陕政办函〔2018〕337号《陕西省人民政府办公厅关于建立企业破产联动工作机制的通知》。
但因府院联动机制涉及多部门，如建议中关于证照及资质有效性的恢复涉及工商、住建部门，工业土地变性涉及自然资源规划部门，税收减免归属于税务部门，而各部门均有国家和地方政府颁布的法律法规和规定，尤其是建议税务债权分配要排到民间投资这个普通债权之后，还涉及修改《企业破产法》。您的建议都是能让破产企业得到实惠的实际政策，但目前仍需要在国家层面统一协调政府各部门调整修改制定相关的法律法规或部门规章。
三、关于重整投资人
在重整案件中，需要有重整方或投资人为企业提供资金、技术、管理、新业务等资源，帮助企业恢复经营。一是政府平台公司参与企业重整工作，通过国有平台公司向债务人借款，作为财务投资人，利息可以在法律规定的幅度内适当上浮，重整结束保证借款本息安全收回。二是招募有信誉有担当的企业做投资人，明确不以盈利为目的，只能有基本收益，这样可以保证重整项目快速顺利进行。
四、关于鼎翰名苑项目
（一）鼎翰名苑项目基本情况
鼎翰名苑项目由西安普众实业有限责任公司（下称“普众公司”）自2010年开始开发建设，2012年即取得《商品房预售许可证》。在建设中，因开发商资金实力较弱，多次停建，多次易手，并在开发中采用非法手段吸收公众存款，购房者和被受害群众常年聚集上访，并举报其犯罪行为。2015年9月，普众公司因涉嫌非法吸收公众存款罪被西安市公安局灞桥分局立案侦查，同年12月9日普众公司法定代表人杨雄也因涉嫌非法吸收公众存款罪被西安市公安局灞桥分局刑事拘留，2016年1月13日被逮捕，2018年2月28日因犯非法吸收公众存款罪被灞桥法院处以4年有期徒刑。同时，普众公司的总工程师傅宏泰以及销售负责人等，也因非法吸收公众存款罪被判刑。普众公司因犯非法吸收公众存款罪被灞桥法院判处罚金人民币50万元，追缴其非法所得。普众公司股东问剑玲因涉嫌非法吸收公众存款罪，被公安部门追捕在逃，普众公司的经营开始出现混乱状态，公司的合同、印鉴及日常工作由普众公司的债权人刘凤莉等人掌控和管理，鼎翰名苑项目也于2016年1月起停止施工，之后长期处于停工状态。2016年9月，原股东以及部分债权人多次发起自救，但均因缺乏实力和无法解决诸多债务而告败。由于企业法人治理结构长期瘫痪，项目建设无人问津，无法交付房屋带来的消费性购房人的生存利益问题、非法吸收公众存款行为被害人的款项退赔问题、拖欠施工单位的工程款支付问题，严重影响了社会形象、社会稳定，造成重大负面影响。
针对这种情况，为了依法解决这些问题，区政府与陕西丰瑞律师事务所（下称“丰瑞所”）经过多方论证评估，最终选择了通过破产重整司法程序彻底解决鼎翰名苑烂尾项目的方案。2017年8月2日，区委区政府根据预重整工作的需要，组成了处理鼎翰名苑项目遗留问题工作领导小组，整治烂尾楼项目府院联动机制正式建立，灞桥法院为该领导小组中法律协调组成员、副组长。根据区委区政府决策意见，国有平台公司西安市纺织城开发建设有限责任公司（下称“开发公司”）作为重组方即财务投资人向普众公司提供重整所需资金，并选择在省市两级法院管理人名册中具有十余年管理人执业经验的丰瑞所为临时管理人，开展预重整工作。
（二）关于管理人的指定
预重整工作于2017年9月基本完成，2017年9月14日，灞桥法院裁定受理债权人提出的对普众公司重整的申请，并指定预重整临时管理人为普众公司破产重整管理人。
（三）关于鼎翰名苑重整的经济价值和社会效果
根据对普众公司在2017年9月14日的财产的审计以及对各项资产价值的评估，该时点普众公司资产账面值145,392,752.39元，总负债434,421,961.47元，所有者权益-289,029,209.07元，资产负债率为298.79%。具体债权审核结果要以灞桥区法院依法确认为准。
普众公司进入重整程序后，于2018年5月大面积复工，期间遇到了原股东占据项目红线内应当拆除的小四楼阻挡施工，原建筑主体混凝土强度不达标，市政配套自来水、雨污下水未接入，项目2公里内无配套电源供应，原开发商设置的临时变压器压占化粪池、原专项施工单位不配合、原开发商擅自变更设计等导致工期拖延的困难。但区政府、法院在关键时刻充分发挥府院联动机制的作用，由区法院加快破产重整程序进程，申请区政府协调解决项目建设中规划、土地、建设手续等问题，全力推动项目建设。同时，管理人积极履行法定职责，在没有账册的情况下，查明了普众公司的资产，核实了五百余名债权人的债权，说服劝导债权人交出了自己掌控的普众公司证照、印章，与各组债权人沟通交流，想方设法在法律框架内解决各类债权人的诉求，稳定了绝大多数债权人的思想。
目前，该项目已于2019年12月20日完成绝大部分施工内容，待正式电工程完工后，即可进行综合验收，向广大购房债权人交付房屋。根据工作安排，交付工作即将开展。届时，如重整计划草案得以批准，各类债权即可根据普众公司的经营情况获得清偿，其中购房债权人是以交付房屋方式获得清偿，可以办理收房手续。根据重整计划草案的安排，除一般普通债权人之外，其他各组债权人均可获得100%的清偿，包括被普众公司非法吸收公众存款犯罪所害的商铺债权人也能达到100%的清偿，而一般普通债权人的最低清偿率则达到59%，如果有配套按揭银行的支持，清偿率甚至可以达到99%。具体清偿比例要以灞桥区法院最终审核为准。
对于普众公司所持有的一宗尚未开发的土地，经查该宗地为工业性质的仓储用地，尚不具备开发条件。如要开发，一则《国有土地使用权出让合同》规定，如土地变性，则应由国土部门收储；二则该土地在变性并缴纳土地出让金等费用后，能否通过开发获得利润尚不得而知；三则即使能够在普众公司名下变性开发，因其开发周期过长，让债权人等到开发后再以其利润清偿并不可行。
当然，由于企业是破产重整，其资产负债率是负值，所以股东的利益是归零的，而且根据法律的规定，在破产重整程序中，经营管理权由管理人掌管，股东和原公司法定代表人均不能再行使管理权和决策权，这就会使股东和原公司的利益主体不满，也会制造各种阻碍。尤其是普众公司还有在逃的股东企图利用自己曾经对普众公司的控制权来阻碍重整，在阻碍未果时也企图从重整中获利。也有个别利益主体的利益诉求不能达到目的，发出干扰和反对重整的声音。
由于破产重整案件对于区政府和区法院都是第一次遇到，期间会有一些工作中衔接、协调不到位的情况，管理人也不是商事主体，在公司的经营管理事项中难免有处理不到位的情形，但这些均不成为影响破产重整的主要因素。鼎翰名苑项目应该属于我区利用破产重整完成复工建设，妥善安置购房债权人、保护各类债权人的成功案例。
感谢您对我区社会发展的关注和支持，并请您继续关注我们的工作，多提宝贵意见，以促进我们的工作进步。
西安市灞桥区人民政府
2020年9月30日
陕公网安备 61011102000072号
